26/11/09. Opinión. El coordinador del Gabinete de Estudios de la Naturaleza de la Axarquía, Rafael Yus, expone en su colaboración mensual con EL OBSERVADOR / www.revistaelobservador.com una propuesta de solución contra la corrupción urbanística: “retirar las competencias urbanísticas a todos los ayuntamientos, y pasen a ser del gobierno central, que en un estado de autonomías sería la Junta de Andalucía, pero que mejor aún sería que fuera el propio Estado de la nación”. Lo hace pese a considerar esta opción tan “políticamente incorrecta” como lo sería eliminar los artículos de la Ley del Suelo para liberalizar el suelo rústico “y parece que nadie se echa las manos a la cabeza”. El vicepresidente de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Axarquía y regidor de El Borge, José Antonio Ponde (IU) acaba de plantear una alternativa similar: propondrá que la Junta asuma las competencias urbanísticas en las localidades de menos de 3.000 habitantes.
Una solución controvertida pero eficaz contra la corrupción urbanística en nuestros ayuntamientos
YA empieza a empalagar esa nefasta asociación entre ayuntamientos y corrupción urbanística. Lo lamentable de esta situación es que los ciudadanos acaban por asumir este fenómeno como algo consustancial con nuestra cultura, disminuyendo así la animadversión y repulsa que deben sufrir acciones de este tipo. La Justicia está empezando a aplicar el Código Penal, donde, desde la última reforma, aparecen tipificados los delitos ecológicos y de ordenación del territorio, que en este país, milagrosamente ‘inmaculado’ en tales faltas, parecían inexistentes.
AUNQUE la Justicia debe seguir fustigando a los corruptos, y si es posible hacerlo en mejores condiciones que en la actualidad, para el buen cumplimiento de su misión, no estaría de más 1_manifestacion_contra_corrupcionque la ciudadanía fuera implicándose un poco más en atajar y cercar a estos individuos ávidos de pelotazo cortoplacista y arbitrariedad en el uso del poder, aportando ideas que permitan prevenir estos delitos antes de que se perpetren y enquisten en nuestros municipios. Porque como dice José Manuel Cansino, profesor titular de Economía Aplicada, “todo lo que rebaja la ética ensancha el espacio a ocupar por la corrupción: por eso la promoción de la indiferencia acaba privando a los ciudadanos de la fuerza moral indispensable para rechazar la corrupción”.
SABEMOS que cualquier propuesta que hagamos desde la ciudadanía nunca podrá competir 2_mesa_urbanismo_axarquiacon el poder de decisión de la clase política. Digo esto porque para los alcaldes, que como buenos vecinos están poniendo sus barbas en remojo, la mejor solución para estas acciones judiciales es eliminar del Código Penal o la Ley del Suelo esos artículos a través de los cuales la Justicia puede llegar a procesarles. Esta es la solución adoptada por los alcaldes de la comarca de la Axarquía, agrupados en la antidemocrática Mesa del Urbanismo de la Axarquía, eufemismo de lo que preferiríamos llamar Complot Político-Empresarial(1) para la liberalización del suelo rústico y hacerlo urbanizable, y de este modo abrir el grifo de la cornucopia municipal cuyos mejores momentos se vivieron en la cúspide de la burbuja inmobiliaria allá por los años 2005-2007.
PERO ésta no es una solución aceptable, por insostenible ecológica y económicamente, es un paso atrás en la protección de los bienes generales o comunes, entre los cuales se encuentra un paisaje cultural y un medio ambiente sano, sin olvidar que todas estas transformaciones en el territorio tienen incidencia social, aparentemente amable a corto plazo, destructora irreversible a medio y largo plazo para las próximas generaciones. Por este motivo, es preciso imaginar otras soluciones, repito, dejando a un lado la aplicación del látigo de la Justicia, siempre necesaria. Entre estas soluciones me atrevo a señalar aquí una que he estado barruntando en los últimos años y he tenido guardada en el armario hasta hoy: retirar las competencias urbanísticas a todos los ayuntamientos, y pasen a ser del gobierno central, que en un estado de autonomías sería la Junta de Andalucía, pero que mejor aún sería que fuera el propio Estado de la nación.
SÍ, reconozco que la solución es políticamente incorrecta, que para los integristas de nuestra Constitución, supondría un paso atrás. Pero también es un paso atrás eliminar los artículos de la Ley del Suelo para liberalizar el suelo rústico y parece que nadie se echa las manos a la cabeza. Además, esta idea es de perogrullo y parece sugerida por los propios alcaldes de la Axarquía cuando, el mismo día en que prendieron fuego a la puerta del alcalde de Alfarnatejo, se reunieron como una piña en la Mancomunidad de la Axarquía para llorar ante los medios de comunicación que los pobrecitos tienen que soportar una fortísima presión de los ciudadanos para que se les concedan licencias urbanísticas (como si ésta fuera la causa, todavía no aclarada, de aquel incendio intencionado). Lo cual, además de falso (ahí están las 22.000 viviendas en suelo rústico construidas delante de sus narices sin denuncia por parte de ayuntamiento alguno) sugiere una solución fácil y que yo expresaría del siguiente modo: “Comprendo sus problemas señores alcaldes, pues como solución a estas amenazas les vamos a liberar de la pesada carga de dar o quitar licencias, de aplicar la disciplina urbanística que tanto temen por los votos que pudieran perder”. Pero no, ésta no es la solución que quieren, sino la contraria, que se eliminen las leyes que prohíben este tipo de acciones. Así todos contentos y así, todos disfrutando con ser políticos locales, pudiendo recoger todas las “maduras” y ninguna de las “duras”.
COMO me he enamorado de esta propuesta, me parece oportuno echar un vistazo al ‘estado 3_constitucion_espanolade la cuestión’. Así, las competencias urbanísticas de los ayuntamientos se considera que está consagradas en nuestra Constitución de 1978 en los siguientes artículos: Artículo 137. El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para gestión de sus respectivos intereses. Artículo 140. La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Éstos gozarán de personalidad jurídica plena.
SIN embargo, aquí nada se dice sobre las competencias urbanísticas. En cambio, sí se indica expresamente para los gobiernos autónomos: Artículo 148.1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: (...) 3ª. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
OBSÉRVESE que aunque la Constitución reconoce explícitamente en los artículos 137 y 140 la autonomía de los municipios como entidades políticas y jurídicas, en el artículo 148, cuando se concreta el asunto urbanístico, ya no aparece la entidad municipal como competente en ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, y no hay ningún otro artículo que haga referencia a esta competencia municipal. Aquí hay una posible vía de retorno competencial para la Junta de Andalucía. Sin embargo, los juristas entienden que el principio de autonomía en los municipios incluye esta competencia pues esta competencia de las Autonomías se debe entender “sin perjuicio de las competencias propias de los municipios, cuya autonomía está garantizada por los artículos 137 y 140 de la Constitución”. Pero no deja de ser una interpretación bienintencionada, pues no está así reconocido en el papel.
4_ley_reguladoraPERO esta interpretación jurista, seguramente animada por esa idea edulcorada y pro-democrática del quehacer de los ayuntamientos como entidades periféricas del Estado, ha influido finalmente en las leyes posteriores. Así en la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local, se insta a que se asignen a los municipios competencias en materia de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística: Artículo 25-2. El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: (...) d) Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas (...).
ASÍ aparece también en numerosas sentencias del Tribunal Constitucional, ante el estudio jurídico de diversas denuncias de inconstitucionalidad por motivos muy dispares. Así, por ejemplo la sentencia 51/2004 del Tribunal Constitucional señala que: “...la decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el Plan de urbanismo (marco regulador del espacio físico de la convivencia de los vecinos) es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio, y sobre aquella decisión se proyecta, por tanto, de forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal”.
ELLO no obsta, según la misma sentencia, la intervención de otras Administraciones Públicas, por la imbricación de intereses diversos que se proyectan sobre el mismo territorio municipal y esta intervención: “(...) no ha de oscurecer el principio de que la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio, y que la intervención de otras Administraciones se justifica solo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las inferiores”.
DE este modo, queda claro que las leyes reconocen la autonomía urbanística de los municipios, pero dentro de una ordenación territorial supramunicipal que compete al gobierno de la autonomía. Con todo, mantenemos una duda razonable sobre la constitucionalidad de este derecho pues a la vista está que todo esto se basa en una interpretación del concepto de autonomía que reconoce la Constitución, donde no aparece por ningún lado este reconocimiento más que para los gobiernos autónomos.
PERO dado que el propio Tribunal Constitucional reconoce la autonomía urbanística de los ayuntamientos, no nos queda otro camino que considerar la necesidad de cambiar la Constitución. Esto puede parece escandaloso para los integristas de la Constitución, como si fuera algo que no se deba cuestionar nunca. Es cierto que cambiar la Constitución no es tarea sencilla, pues según el artículo 166 se necesita 3/5 partes de los senadores y de los diputados y si no se logra, por 2/3 partes. Pero sí podría lograrse si los partidos mayoritarios firman un pacto de Estado contra el urbanismo. Claro que esta posibilidad no deja de ser una ilusión, a la vista de falta de acuerdo entre estos partidos en cuestiones de interés general. De hecho es conocido el rechazo del PP a la sugerencia del PSOE en su propuesta de un pacto por la corrupción urbanística, señalando su líder, Mariano Rajoy, que: “El único pacto es que dejen de robar y que actúen la Policía y los jueces” y le devuelve la pelota de este modo: “La culpa de los últimos y graves casos de corrupción urbanística es del Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero”. Desde luego no será así como se firme un pacto de Estado tan necesario como el de la lucha contra la corrupción urbanística.
NO estamos planteando aquí una idea descabellada, a pesar de que lo pueda parecer. Las impugnaciones de la Junta de Andalucía hacia los PGOUs (cuando existen, pues no es precisamente un documento muy apreciado por los alcaldes de la provincia de Málaga) son un testimonio de la constante vulneración del interés general (competencia regional) por el local (competencia municipal). La misma Junta de Andalucía ha aprendido del error de dar por sentado el buen hacer de las entidades locales, especialmente en municipios de destinos turísticos. Ha sido recientemente, cuando la conurbación del litoral ya es un hecho, que ha tomado cartas en el asunto mediante regulaciones estrictas en el ámbito supramunicipal, a través de los Planes Regionales (POT de Andalucía) y Subregionales (ej. POT de la Axarquía, POT de la Costa del Sol y POT de la Aglomeración Urbana de Málaga). Estos documentos han sido recurridos por numerosos alcaldes por considerarlos una “intromisión en la autonomía urbanística de los municipios”, una batalla perdida de antemano porque en realidad los POTs son plenamente constitucionales y, diríamos, muy necesarios, a la vista del libre albedrío irresponsable y caótico de que han hecho gala los ayuntamientos del litoral malagueño.
LOS beneficios de esta propuesta son más que evidentes. En primer lugar, muchos municipios, sobre todo los más pequeños y rurales, se mantienen a sus anchas sin ordenar el urbanismo en su territorio: pasan los años y no hacen nada por redactar un PGOU. Tal pareciera que para estos municipios el PGOU es un corsé para el libre albedrío que le permite la competencia municipal, que ejercen a través de figuras como los proyectos de actuación, previstos en la LOUA y de interpretación muy ligera e interesada. Los municipios grandes disponen de PGOU, pero para construir, nunca para aplicar su obligación de ejercer la disciplina urbanística, salvo dignas excepciones. Por tanto, una competencia que no se ejerce debería ser retirada para que otras administraciones la ejerzan con todas sus consecuencias.
POR otra parte, el análisis de los procesos judiciales que han rodeado a algunos casos de corrupción o de mal hacer en las competencias urbanísticas de algunos ayuntamientos de la provincia de Málaga, nos ha revelado que tras las corrupción política a menudo hay una 5_manifestacion_apoyo_alcaldecorrupción social más o menos extendida en el municipio, en la que se establece un juego perverso de nuestra democracia, según la cual, el político logra hacer ver a la población que sus formas de hacer están justificadas por el bien del pueblo, repartiendo beneficios en un sector más o menos amplio de la población que, en calidad de estómagos agradecidos, no dudan en organizar manifestaciones o cortar carreteras para pedir indultos a alcaldes con sentencias judiciales en firme. De este modo, si un alcalde (y sus concejales) decidiera cumplir y hacer cumplir las leyes urbanísticas, no gozarían de la popularidad que ostentan ahora y la población ejercería su efímero poder sancionador, en el día de las elecciones, para quitar uno y poner a otro. Esto lo saben de sobra los alcaldes y por ello hacen lo posible por no mostrar la cara amarga de la disciplina urbanística. Nada de esto sería necesario, y sería un buen servicio a nuestra democracia y un descargo para la Audiencia Provincial, con la retirada de las competencias urbanísticas a los ayuntamientos.
ALGUIEN podría objetar que esta medida se adoptara de forma general para todos los municipios, pagando justos por pecadores. Es cierto, pero si para los últimos es una medida 6_el_rotosancionadora, para los primeros es una medida preventiva. Además, la realidad nos ha demostrado en la Axarquía que los malos hábitos en materia urbanística se contagian y una vez más por efecto de la presión social, tan cerca de los ayuntamientos. De este modo, si en un municipio, pongamos Periana, se intenta aplicar con rigor las leyes urbanísticas y el ayuntamiento vecino, digamos Alcaucín, la incumple generosamente y no por ello recibe el castigo apropiado, amplios sectores de la población del primero empiezan a demandar al ayuntamiento un tratamiento semejante, ya que la disciplina urbanística se contempla con paradójica sensación de “injusticia” o agravio comparativo en el primero. La consecuencia obvia es que en poco tiempo se inician procesos similares y este cáncer se hace metastásico, se democratiza y socializa la corrupción. Por ello, de nuevo llegamos a la misma conclusión: ningún ayuntamiento debe tener competencia urbanística y así no hay agravios comparativos.
LA retirada de las competencias urbanísticas es una facultad reconocida en el ámbito jurídico y político ante persistentes incumplimientos de normas supramunicipales. Así, por ejemplo, en el año 2005, el gobierno andaluz aprobó una Ley de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo que contemplaba, entre otras medidas, la potestad de la Junta de Andalucía de asumir provisionalmente, por un periodo máximo de cinco años, competencias urbanísticas de los ayuntamientos en caso de que éstos incurran en irregularidades graves. De hecho son numerosos los gobiernos autónomos que han ejercido su poder de retirar las competencias urbanísticas a ciertos ayuntamientos. No es sólo el caso de Marbella, por todos conocido. Se ha planteado también para municipios reticentes como Almuñécar. Y otras comunidades autónomas también lo han ejercido; así la Generalitat Valenciana retiró las competencias urbanísticas a los ayuntamientos de Catral y Moncofa. El gobierno de la Comunidad Murciana retiró las competencias al ayuntamiento de Totana. La Junta de Castilla y León retiró las competencias al ayuntamiento de Candeleda. Partidos políticos como Los Verdes llegaron a pedir la retirada de competencias de ocho municipios de la Comunidad Autónoma de Madrid. Pero, como era de esperar, estas medidas cuando las toma el PSOE son anticonstitucionales a ojos del PP porque vulneran la autonomía de los municipios, pero cuando las toma el PP son plenamente legítimas. Los grupos sociales también vienen demandando estas actuaciones, como sucedió con el grupo ecologista Cóndor de Almería, que pidió a la Junta la retirada de las competencias urbanísticas a los ayuntamientos del Parque Natural de Cabo de Gata y afirmaban: “El derecho de propiedad no es ilimitado. El uso arrogante, insolidario y brutal de este derecho es contrario al orden constitucional que destaca su función social, por encima de los intereses especulativos. Ha llegado el momento que el Estado de Derecho se tome en serio el problema y ataje las consecuencias catastróficas que conllevan políticas urbanísticas impulsadas por la mera especulación y reparto de beneficios”
DESDE el sector jurídico, el Grupo de Estudios de Política Criminal, formado por 200 fiscales, jueces y catedráticos de Derecho Penal, elaboraron en el 2007 un Manifiesto en el que proponen que las Administraciones actúen con mano dura, con medidas ejemplarizantes como la demolición de edificios ilegales y el endurecimiento de las penas, además de la disolución de los ayuntamientos, límites a las reclasificaciones y recalificaciones de suelo, de los que son principales responsables los ayuntamientos, que no ejercen sus competencias disciplinarias. Aunque no lo dicen explícitamente, está claro que en su demanda de una postura más decidida por parte de las administraciones centrales se encuentra la retirada de competencias urbanísticas.
COMO suele suceder, esta idea tampoco es exclusiva del que firma este artículo, pues un 7_ricardo_arocabreve rastreo por el mar de Internet nos muestra otros pronunciamientos en esta misma dirección. Así, entre ellos merece la pena destacar, por contundentes, las declaraciones de Ricardo Aroca, Decano del Colegio de Arquitectos de Madrid, ante diversos medios de comunicación, ante la pregunta si deberían quitar las competencias urbanísticas a los ayuntamientos, a lo que contestó: “La reforma constitucional más urgente que tenemos que hacer es quitar las competencias urbanísticas a los ayuntamientos, pero para dárselas al Gobierno alemán o al sueco...No es broma. La experiencia ha demostrado que la tutela por parte de las comunidades autónomas no ha servido para nada. Cuando hay miles de millones en torno a una recalificación es evidente que todo el mundo no va a ser tan puro y tan honrado como para no aceptar un soborno”.
LA misma personalidad añade posteriormente un comentario sobre el problema de cambiar la Constitución en nuestro país: “En España es muy difícil tocar la Constitución. Si se quiere tocar es para cosas que yo creo que a la gente le importan un pito, como si vamos a tener una reina o un rey dentro de 80 años. El que los ayuntamientos controlen el urbanismo impide que haya una planificación regional. Fue un error de la Constitución creer en la bondad de los ayuntamientos. El término municipal no es un espacio idóneo a efectos de ordenación urbana. Ni siquiera lo es la comunidad autónoma (...)”
ADEMÁS de una reforma de la Constitución, el Sr. Aroca indica como vía de solución lo siguiente: “El tema merecería una solución semejante a la que aplicaron en Holanda en los años 20 a raíz de un proceso especulativo semejante: que el derecho a construir no sea de los particulares, sino del Estado. Usted es dueño de su terreno, pero no es dueño del derecho a construir”.
OTRA idea convergente provino del Decano del Colegio de Arquitectos8_luis_corral de Balares. Luis Corral, reconoce la dificultad de algunos municipios, especialmente los pequeños (tanto por falta de medios como por la proximidad con los vecinos) de perseguir las ilegalidades urbanísticas y, en este aspecto, recordó la obligación legal del Consell de asumir esas competencias urbanísticas si el ayuntamiento no lo hace. En este sentido, el mencionado Decano apunta que: (...) la solución más aconsejable, ante la dificultad de los ayuntamientos para perseguir las ilegalidades urbanísticas, sería la creación de un órgano supramunicipal (tal vez a partir de la figura del Defensor del Territorio) en el que los municipios más pequeños y otros que se sumen, pudieran delegar el ejercicio de la competencia urbanística, de manera que pudieran perseguirse los fraudes.
POR último, citaremos la propuesta del Presidente de la Fundación Martín Escudero, José 9_jose_ramon_paradaRamón Parada, que explicó en un Seminario sobre Urbanismo y Corrupción, dentro de los cursos de la Universidad Internacional Menéndez y Pelayo. Esta personalidad propuso: “que se trasladen a las administraciones no directamente interesadas (diputaciones o gobiernos autónomos) las competencias de planeamiento y control de la edificación, para evitar que sus actuales titulares, los ayuntamientos, que reciben una parte de las plusvalías generadas por la actividad urbanística, no caigan en la tentación de la sobreexplotación del suelo dada la corrupción política. El 44% de los municipios españoles tienen menos de 500 habitantes, pese a lo cual se les ha entregado el poder de gestionar el territorio, sin los naturales controles por la administración superior, debido a la radical dogmática del autonomismo municipal que se practica en España”.
LAMENTABLEMENTE, y aún a pesar de la demostrada reticencia de los ayuntamientos para cumplir y hacer cumplir las leyes urbanísticas, la Junta de Andalucía no se le ocurre otra cosa que reforzar las competencias de los Ayuntamientos a través de la aprobación de un Reglamento de Disciplina Urbanística, que, aunque ciertamente agiliza algunos procedimientos de restablecimiento de la legalidad (ej. demoliciones), no deja de sorprender la ingenuidad del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de confiar todavía en que los ayuntamientos aplicarán este reglamento, cuando hasta ahora han demostrado no aplicar ni sus propias ordenanzas municipales. De nuevo una norma para la galería, para demostrar que se está haciendo algo aunque en el fondo se sepa que no sirve para nada. Porque el mal no está en la ausencia de normas y leyes, sino en la falta de voluntad de cumplirlas y hacerlas cumplir por parte de los ayuntamientos. Por este motivo, no hay más solución que la retirada de competencias de todos los ayuntamientos, porque el urbanismo, bien lo sabemos y padecemos, es demasiado importante, y demasiado goloso, para dejarlo en manos de los ayuntamientos.
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(1) Al presidente de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Oriental-Axarquía, José Jesús Domínguez Palma (PSOE), le molesta esta expresión. Sin embargo es un fiel reflejo de la realidad. Según el Diccionario de la Real Academia Española, “complot” es una conjuración de carácter político o social. En este caso es político (alcaldes) y social (empresarial). La razón es sencilla y la explico brevemente aquí: la Mancomunidad crea una Mesa por el Urbanismo de la Axarquía días después de acordar en un pleno una Moción por la que exigen la modificación de la LOUA y regenerar la dinámica urbanística de los dorados años de la burbuja inmobiliaria. Luego antes de crear una mesa de debate, ya tenían el acuerdo adoptado y para aumentar la fuerza política, buscan a un sector empresarial directamente vinculado con la construcción del que obviamente obtendrán todos los apoyos que quieran como parte interesada. Por tanto, la Mesa del Urbanismo no es una plataforma de debate (el mencionado presidente niega cualquier aportación discrepante como la de GENA-Ecologistas en Acción, la principal organización ecologista de la comarca) sino un complot político-empresarial para presionar a la Junta de Andalucía para lograr los mencionados propósitos. El que este complot sea público no disminuye un ápice su carácter de complot como tal.
Una solución controvertida pero eficaz contra la corrupción urbanística en nuestros ayuntamientos
YA empieza a empalagar esa nefasta asociación entre ayuntamientos y corrupción urbanística. Lo lamentable de esta situación es que los ciudadanos acaban por asumir este fenómeno como algo consustancial con nuestra cultura, disminuyendo así la animadversión y repulsa que deben sufrir acciones de este tipo. La Justicia está empezando a aplicar el Código Penal, donde, desde la última reforma, aparecen tipificados los delitos ecológicos y de ordenación del territorio, que en este país, milagrosamente ‘inmaculado’ en tales faltas, parecían inexistentes.
AUNQUE la Justicia debe seguir fustigando a los corruptos, y si es posible hacerlo en mejores condiciones que en la actualidad, para el buen cumplimiento de su misión, no estaría de más 1_manifestacion_contra_corrupcionque la ciudadanía fuera implicándose un poco más en atajar y cercar a estos individuos ávidos de pelotazo cortoplacista y arbitrariedad en el uso del poder, aportando ideas que permitan prevenir estos delitos antes de que se perpetren y enquisten en nuestros municipios. Porque como dice José Manuel Cansino, profesor titular de Economía Aplicada, “todo lo que rebaja la ética ensancha el espacio a ocupar por la corrupción: por eso la promoción de la indiferencia acaba privando a los ciudadanos de la fuerza moral indispensable para rechazar la corrupción”.
SABEMOS que cualquier propuesta que hagamos desde la ciudadanía nunca podrá competir 2_mesa_urbanismo_axarquiacon el poder de decisión de la clase política. Digo esto porque para los alcaldes, que como buenos vecinos están poniendo sus barbas en remojo, la mejor solución para estas acciones judiciales es eliminar del Código Penal o la Ley del Suelo esos artículos a través de los cuales la Justicia puede llegar a procesarles. Esta es la solución adoptada por los alcaldes de la comarca de la Axarquía, agrupados en la antidemocrática Mesa del Urbanismo de la Axarquía, eufemismo de lo que preferiríamos llamar Complot Político-Empresarial(1) para la liberalización del suelo rústico y hacerlo urbanizable, y de este modo abrir el grifo de la cornucopia municipal cuyos mejores momentos se vivieron en la cúspide de la burbuja inmobiliaria allá por los años 2005-2007.
PERO ésta no es una solución aceptable, por insostenible ecológica y económicamente, es un paso atrás en la protección de los bienes generales o comunes, entre los cuales se encuentra un paisaje cultural y un medio ambiente sano, sin olvidar que todas estas transformaciones en el territorio tienen incidencia social, aparentemente amable a corto plazo, destructora irreversible a medio y largo plazo para las próximas generaciones. Por este motivo, es preciso imaginar otras soluciones, repito, dejando a un lado la aplicación del látigo de la Justicia, siempre necesaria. Entre estas soluciones me atrevo a señalar aquí una que he estado barruntando en los últimos años y he tenido guardada en el armario hasta hoy: retirar las competencias urbanísticas a todos los ayuntamientos, y pasen a ser del gobierno central, que en un estado de autonomías sería la Junta de Andalucía, pero que mejor aún sería que fuera el propio Estado de la nación.
SÍ, reconozco que la solución es políticamente incorrecta, que para los integristas de nuestra Constitución, supondría un paso atrás. Pero también es un paso atrás eliminar los artículos de la Ley del Suelo para liberalizar el suelo rústico y parece que nadie se echa las manos a la cabeza. Además, esta idea es de perogrullo y parece sugerida por los propios alcaldes de la Axarquía cuando, el mismo día en que prendieron fuego a la puerta del alcalde de Alfarnatejo, se reunieron como una piña en la Mancomunidad de la Axarquía para llorar ante los medios de comunicación que los pobrecitos tienen que soportar una fortísima presión de los ciudadanos para que se les concedan licencias urbanísticas (como si ésta fuera la causa, todavía no aclarada, de aquel incendio intencionado). Lo cual, además de falso (ahí están las 22.000 viviendas en suelo rústico construidas delante de sus narices sin denuncia por parte de ayuntamiento alguno) sugiere una solución fácil y que yo expresaría del siguiente modo: “Comprendo sus problemas señores alcaldes, pues como solución a estas amenazas les vamos a liberar de la pesada carga de dar o quitar licencias, de aplicar la disciplina urbanística que tanto temen por los votos que pudieran perder”. Pero no, ésta no es la solución que quieren, sino la contraria, que se eliminen las leyes que prohíben este tipo de acciones. Así todos contentos y así, todos disfrutando con ser políticos locales, pudiendo recoger todas las “maduras” y ninguna de las “duras”.
COMO me he enamorado de esta propuesta, me parece oportuno echar un vistazo al ‘estado 3_constitucion_espanolade la cuestión’. Así, las competencias urbanísticas de los ayuntamientos se considera que está consagradas en nuestra Constitución de 1978 en los siguientes artículos: Artículo 137. El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para gestión de sus respectivos intereses. Artículo 140. La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Éstos gozarán de personalidad jurídica plena.
SIN embargo, aquí nada se dice sobre las competencias urbanísticas. En cambio, sí se indica expresamente para los gobiernos autónomos: Artículo 148.1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: (...) 3ª. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
OBSÉRVESE que aunque la Constitución reconoce explícitamente en los artículos 137 y 140 la autonomía de los municipios como entidades políticas y jurídicas, en el artículo 148, cuando se concreta el asunto urbanístico, ya no aparece la entidad municipal como competente en ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, y no hay ningún otro artículo que haga referencia a esta competencia municipal. Aquí hay una posible vía de retorno competencial para la Junta de Andalucía. Sin embargo, los juristas entienden que el principio de autonomía en los municipios incluye esta competencia pues esta competencia de las Autonomías se debe entender “sin perjuicio de las competencias propias de los municipios, cuya autonomía está garantizada por los artículos 137 y 140 de la Constitución”. Pero no deja de ser una interpretación bienintencionada, pues no está así reconocido en el papel.
4_ley_reguladoraPERO esta interpretación jurista, seguramente animada por esa idea edulcorada y pro-democrática del quehacer de los ayuntamientos como entidades periféricas del Estado, ha influido finalmente en las leyes posteriores. Así en la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local, se insta a que se asignen a los municipios competencias en materia de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística: Artículo 25-2. El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: (...) d) Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas (...).
ASÍ aparece también en numerosas sentencias del Tribunal Constitucional, ante el estudio jurídico de diversas denuncias de inconstitucionalidad por motivos muy dispares. Así, por ejemplo la sentencia 51/2004 del Tribunal Constitucional señala que: “...la decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el Plan de urbanismo (marco regulador del espacio físico de la convivencia de los vecinos) es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio, y sobre aquella decisión se proyecta, por tanto, de forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal”.
ELLO no obsta, según la misma sentencia, la intervención de otras Administraciones Públicas, por la imbricación de intereses diversos que se proyectan sobre el mismo territorio municipal y esta intervención: “(...) no ha de oscurecer el principio de que la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio, y que la intervención de otras Administraciones se justifica solo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las inferiores”.
DE este modo, queda claro que las leyes reconocen la autonomía urbanística de los municipios, pero dentro de una ordenación territorial supramunicipal que compete al gobierno de la autonomía. Con todo, mantenemos una duda razonable sobre la constitucionalidad de este derecho pues a la vista está que todo esto se basa en una interpretación del concepto de autonomía que reconoce la Constitución, donde no aparece por ningún lado este reconocimiento más que para los gobiernos autónomos.
PERO dado que el propio Tribunal Constitucional reconoce la autonomía urbanística de los ayuntamientos, no nos queda otro camino que considerar la necesidad de cambiar la Constitución. Esto puede parece escandaloso para los integristas de la Constitución, como si fuera algo que no se deba cuestionar nunca. Es cierto que cambiar la Constitución no es tarea sencilla, pues según el artículo 166 se necesita 3/5 partes de los senadores y de los diputados y si no se logra, por 2/3 partes. Pero sí podría lograrse si los partidos mayoritarios firman un pacto de Estado contra el urbanismo. Claro que esta posibilidad no deja de ser una ilusión, a la vista de falta de acuerdo entre estos partidos en cuestiones de interés general. De hecho es conocido el rechazo del PP a la sugerencia del PSOE en su propuesta de un pacto por la corrupción urbanística, señalando su líder, Mariano Rajoy, que: “El único pacto es que dejen de robar y que actúen la Policía y los jueces” y le devuelve la pelota de este modo: “La culpa de los últimos y graves casos de corrupción urbanística es del Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero”. Desde luego no será así como se firme un pacto de Estado tan necesario como el de la lucha contra la corrupción urbanística.
NO estamos planteando aquí una idea descabellada, a pesar de que lo pueda parecer. Las impugnaciones de la Junta de Andalucía hacia los PGOUs (cuando existen, pues no es precisamente un documento muy apreciado por los alcaldes de la provincia de Málaga) son un testimonio de la constante vulneración del interés general (competencia regional) por el local (competencia municipal). La misma Junta de Andalucía ha aprendido del error de dar por sentado el buen hacer de las entidades locales, especialmente en municipios de destinos turísticos. Ha sido recientemente, cuando la conurbación del litoral ya es un hecho, que ha tomado cartas en el asunto mediante regulaciones estrictas en el ámbito supramunicipal, a través de los Planes Regionales (POT de Andalucía) y Subregionales (ej. POT de la Axarquía, POT de la Costa del Sol y POT de la Aglomeración Urbana de Málaga). Estos documentos han sido recurridos por numerosos alcaldes por considerarlos una “intromisión en la autonomía urbanística de los municipios”, una batalla perdida de antemano porque en realidad los POTs son plenamente constitucionales y, diríamos, muy necesarios, a la vista del libre albedrío irresponsable y caótico de que han hecho gala los ayuntamientos del litoral malagueño.
LOS beneficios de esta propuesta son más que evidentes. En primer lugar, muchos municipios, sobre todo los más pequeños y rurales, se mantienen a sus anchas sin ordenar el urbanismo en su territorio: pasan los años y no hacen nada por redactar un PGOU. Tal pareciera que para estos municipios el PGOU es un corsé para el libre albedrío que le permite la competencia municipal, que ejercen a través de figuras como los proyectos de actuación, previstos en la LOUA y de interpretación muy ligera e interesada. Los municipios grandes disponen de PGOU, pero para construir, nunca para aplicar su obligación de ejercer la disciplina urbanística, salvo dignas excepciones. Por tanto, una competencia que no se ejerce debería ser retirada para que otras administraciones la ejerzan con todas sus consecuencias.
POR otra parte, el análisis de los procesos judiciales que han rodeado a algunos casos de corrupción o de mal hacer en las competencias urbanísticas de algunos ayuntamientos de la provincia de Málaga, nos ha revelado que tras las corrupción política a menudo hay una 5_manifestacion_apoyo_alcaldecorrupción social más o menos extendida en el municipio, en la que se establece un juego perverso de nuestra democracia, según la cual, el político logra hacer ver a la población que sus formas de hacer están justificadas por el bien del pueblo, repartiendo beneficios en un sector más o menos amplio de la población que, en calidad de estómagos agradecidos, no dudan en organizar manifestaciones o cortar carreteras para pedir indultos a alcaldes con sentencias judiciales en firme. De este modo, si un alcalde (y sus concejales) decidiera cumplir y hacer cumplir las leyes urbanísticas, no gozarían de la popularidad que ostentan ahora y la población ejercería su efímero poder sancionador, en el día de las elecciones, para quitar uno y poner a otro. Esto lo saben de sobra los alcaldes y por ello hacen lo posible por no mostrar la cara amarga de la disciplina urbanística. Nada de esto sería necesario, y sería un buen servicio a nuestra democracia y un descargo para la Audiencia Provincial, con la retirada de las competencias urbanísticas a los ayuntamientos.
ALGUIEN podría objetar que esta medida se adoptara de forma general para todos los municipios, pagando justos por pecadores. Es cierto, pero si para los últimos es una medida 6_el_rotosancionadora, para los primeros es una medida preventiva. Además, la realidad nos ha demostrado en la Axarquía que los malos hábitos en materia urbanística se contagian y una vez más por efecto de la presión social, tan cerca de los ayuntamientos. De este modo, si en un municipio, pongamos Periana, se intenta aplicar con rigor las leyes urbanísticas y el ayuntamiento vecino, digamos Alcaucín, la incumple generosamente y no por ello recibe el castigo apropiado, amplios sectores de la población del primero empiezan a demandar al ayuntamiento un tratamiento semejante, ya que la disciplina urbanística se contempla con paradójica sensación de “injusticia” o agravio comparativo en el primero. La consecuencia obvia es que en poco tiempo se inician procesos similares y este cáncer se hace metastásico, se democratiza y socializa la corrupción. Por ello, de nuevo llegamos a la misma conclusión: ningún ayuntamiento debe tener competencia urbanística y así no hay agravios comparativos.
LA retirada de las competencias urbanísticas es una facultad reconocida en el ámbito jurídico y político ante persistentes incumplimientos de normas supramunicipales. Así, por ejemplo, en el año 2005, el gobierno andaluz aprobó una Ley de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo que contemplaba, entre otras medidas, la potestad de la Junta de Andalucía de asumir provisionalmente, por un periodo máximo de cinco años, competencias urbanísticas de los ayuntamientos en caso de que éstos incurran en irregularidades graves. De hecho son numerosos los gobiernos autónomos que han ejercido su poder de retirar las competencias urbanísticas a ciertos ayuntamientos. No es sólo el caso de Marbella, por todos conocido. Se ha planteado también para municipios reticentes como Almuñécar. Y otras comunidades autónomas también lo han ejercido; así la Generalitat Valenciana retiró las competencias urbanísticas a los ayuntamientos de Catral y Moncofa. El gobierno de la Comunidad Murciana retiró las competencias al ayuntamiento de Totana. La Junta de Castilla y León retiró las competencias al ayuntamiento de Candeleda. Partidos políticos como Los Verdes llegaron a pedir la retirada de competencias de ocho municipios de la Comunidad Autónoma de Madrid. Pero, como era de esperar, estas medidas cuando las toma el PSOE son anticonstitucionales a ojos del PP porque vulneran la autonomía de los municipios, pero cuando las toma el PP son plenamente legítimas. Los grupos sociales también vienen demandando estas actuaciones, como sucedió con el grupo ecologista Cóndor de Almería, que pidió a la Junta la retirada de las competencias urbanísticas a los ayuntamientos del Parque Natural de Cabo de Gata y afirmaban: “El derecho de propiedad no es ilimitado. El uso arrogante, insolidario y brutal de este derecho es contrario al orden constitucional que destaca su función social, por encima de los intereses especulativos. Ha llegado el momento que el Estado de Derecho se tome en serio el problema y ataje las consecuencias catastróficas que conllevan políticas urbanísticas impulsadas por la mera especulación y reparto de beneficios”
DESDE el sector jurídico, el Grupo de Estudios de Política Criminal, formado por 200 fiscales, jueces y catedráticos de Derecho Penal, elaboraron en el 2007 un Manifiesto en el que proponen que las Administraciones actúen con mano dura, con medidas ejemplarizantes como la demolición de edificios ilegales y el endurecimiento de las penas, además de la disolución de los ayuntamientos, límites a las reclasificaciones y recalificaciones de suelo, de los que son principales responsables los ayuntamientos, que no ejercen sus competencias disciplinarias. Aunque no lo dicen explícitamente, está claro que en su demanda de una postura más decidida por parte de las administraciones centrales se encuentra la retirada de competencias urbanísticas.
COMO suele suceder, esta idea tampoco es exclusiva del que firma este artículo, pues un 7_ricardo_arocabreve rastreo por el mar de Internet nos muestra otros pronunciamientos en esta misma dirección. Así, entre ellos merece la pena destacar, por contundentes, las declaraciones de Ricardo Aroca, Decano del Colegio de Arquitectos de Madrid, ante diversos medios de comunicación, ante la pregunta si deberían quitar las competencias urbanísticas a los ayuntamientos, a lo que contestó: “La reforma constitucional más urgente que tenemos que hacer es quitar las competencias urbanísticas a los ayuntamientos, pero para dárselas al Gobierno alemán o al sueco...No es broma. La experiencia ha demostrado que la tutela por parte de las comunidades autónomas no ha servido para nada. Cuando hay miles de millones en torno a una recalificación es evidente que todo el mundo no va a ser tan puro y tan honrado como para no aceptar un soborno”.
LA misma personalidad añade posteriormente un comentario sobre el problema de cambiar la Constitución en nuestro país: “En España es muy difícil tocar la Constitución. Si se quiere tocar es para cosas que yo creo que a la gente le importan un pito, como si vamos a tener una reina o un rey dentro de 80 años. El que los ayuntamientos controlen el urbanismo impide que haya una planificación regional. Fue un error de la Constitución creer en la bondad de los ayuntamientos. El término municipal no es un espacio idóneo a efectos de ordenación urbana. Ni siquiera lo es la comunidad autónoma (...)”
ADEMÁS de una reforma de la Constitución, el Sr. Aroca indica como vía de solución lo siguiente: “El tema merecería una solución semejante a la que aplicaron en Holanda en los años 20 a raíz de un proceso especulativo semejante: que el derecho a construir no sea de los particulares, sino del Estado. Usted es dueño de su terreno, pero no es dueño del derecho a construir”.
OTRA idea convergente provino del Decano del Colegio de Arquitectos8_luis_corral de Balares. Luis Corral, reconoce la dificultad de algunos municipios, especialmente los pequeños (tanto por falta de medios como por la proximidad con los vecinos) de perseguir las ilegalidades urbanísticas y, en este aspecto, recordó la obligación legal del Consell de asumir esas competencias urbanísticas si el ayuntamiento no lo hace. En este sentido, el mencionado Decano apunta que: (...) la solución más aconsejable, ante la dificultad de los ayuntamientos para perseguir las ilegalidades urbanísticas, sería la creación de un órgano supramunicipal (tal vez a partir de la figura del Defensor del Territorio) en el que los municipios más pequeños y otros que se sumen, pudieran delegar el ejercicio de la competencia urbanística, de manera que pudieran perseguirse los fraudes.
POR último, citaremos la propuesta del Presidente de la Fundación Martín Escudero, José 9_jose_ramon_paradaRamón Parada, que explicó en un Seminario sobre Urbanismo y Corrupción, dentro de los cursos de la Universidad Internacional Menéndez y Pelayo. Esta personalidad propuso: “que se trasladen a las administraciones no directamente interesadas (diputaciones o gobiernos autónomos) las competencias de planeamiento y control de la edificación, para evitar que sus actuales titulares, los ayuntamientos, que reciben una parte de las plusvalías generadas por la actividad urbanística, no caigan en la tentación de la sobreexplotación del suelo dada la corrupción política. El 44% de los municipios españoles tienen menos de 500 habitantes, pese a lo cual se les ha entregado el poder de gestionar el territorio, sin los naturales controles por la administración superior, debido a la radical dogmática del autonomismo municipal que se practica en España”.
LAMENTABLEMENTE, y aún a pesar de la demostrada reticencia de los ayuntamientos para cumplir y hacer cumplir las leyes urbanísticas, la Junta de Andalucía no se le ocurre otra cosa que reforzar las competencias de los Ayuntamientos a través de la aprobación de un Reglamento de Disciplina Urbanística, que, aunque ciertamente agiliza algunos procedimientos de restablecimiento de la legalidad (ej. demoliciones), no deja de sorprender la ingenuidad del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de confiar todavía en que los ayuntamientos aplicarán este reglamento, cuando hasta ahora han demostrado no aplicar ni sus propias ordenanzas municipales. De nuevo una norma para la galería, para demostrar que se está haciendo algo aunque en el fondo se sepa que no sirve para nada. Porque el mal no está en la ausencia de normas y leyes, sino en la falta de voluntad de cumplirlas y hacerlas cumplir por parte de los ayuntamientos. Por este motivo, no hay más solución que la retirada de competencias de todos los ayuntamientos, porque el urbanismo, bien lo sabemos y padecemos, es demasiado importante, y demasiado goloso, para dejarlo en manos de los ayuntamientos.
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(1) Al presidente de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Oriental-Axarquía, José Jesús Domínguez Palma (PSOE), le molesta esta expresión. Sin embargo es un fiel reflejo de la realidad. Según el Diccionario de la Real Academia Española, “complot” es una conjuración de carácter político o social. En este caso es político (alcaldes) y social (empresarial). La razón es sencilla y la explico brevemente aquí: la Mancomunidad crea una Mesa por el Urbanismo de la Axarquía días después de acordar en un pleno una Moción por la que exigen la modificación de la LOUA y regenerar la dinámica urbanística de los dorados años de la burbuja inmobiliaria. Luego antes de crear una mesa de debate, ya tenían el acuerdo adoptado y para aumentar la fuerza política, buscan a un sector empresarial directamente vinculado con la construcción del que obviamente obtendrán todos los apoyos que quieran como parte interesada. Por tanto, la Mesa del Urbanismo no es una plataforma de debate (el mencionado presidente niega cualquier aportación discrepante como la de GENA-Ecologistas en Acción, la principal organización ecologista de la comarca) sino un complot político-empresarial para presionar a la Junta de Andalucía para lograr los mencionados propósitos. El que este complot sea público no disminuye un ápice su carácter de complot como tal.
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